‘Losse koppeling’: een zaak van relatie en ruimte; Besturen in het voortgezet onderwijs

Hoe is het professioneel bestuur in het VO ontstaan? Tot einde van 20^e eeuw lag de verantwoordelijkheid voor scholen in het VO of bij de overheid (in het openbaar onderwijs) of – in het bijzonder onderwijs – in de meeste gevallen bij verenigingen, waarin veelal ouders verenigd waren met als doel het in standhouden van een of meer scholen. Daarnaast waren er scholen die vanuit kerken werden bestuurd. Deze situatie is vanaf de jaren 90 van de vorige eeuw drastisch veranderd. Vier processen, na en deels door elkaar hebben daaraan bijgedragen.

Vanaf het begin van de jaren 90 gingen steeds vaker de vele kleine en losse scholen en schooltjes op in bredere scholengemeenschappen (1). Dat betekende het einde van de besturing via een veelheid van organisaties en verenigingen en in veel gevallen de vorming van een stichting als rechtsvorm van de scholengemeenschap. Dit proces van samenwerking en concentratie leidde tot een sterke reductie van het aantal besturen.

Een voorbeeld: In Nijverdal fuseerden twee huishoudscholen (LHNO) samen met een LTS tot College Nieuwland, dat een aantal jaren daarna opging in CSG Reggesteyn, samen met de LTS, de LHNO-school en de Chr. Mavo in Rijssen. Later schoof de school voor praktijkonderwijs ook onder de vleugels van Reggesteyn. Van oorspronkelijk acht verschillende scholen naar één scholengemeenschap.

Dit proces van schaalvergroting ging gepaard met (2) een professionalisering van het bestuur. De nieuwe scholengemeenschappen werden in de meeste gevallen niet langer bestuurd door een aantal vrijwilligers, maar door een of meer professionele bestuurders. Verenigingen verdwenen naar de achtergrond of werden opgeheven.

Vanaf het begin van deze eeuw begon de overheid (centraal en regionaal) meer en meer (3) activiteiten op “afstand” te zetten door de uitvoering over te hevelen naar uitvoeringsorganisaties. Steeds meer openbare scholen kwamen hierdoor min of meer los te staan van de overheid en ook zij werden omgezet naar stichtingen.

Dit proces van “verbijzondering” van het onderwijs en van de professionalisering van het onderwijsbestuur werd bovendien sterk gestimuleerd door (4) de invoering van de lumpsum-bekostiging, vanaf het begin van deze eeuw. Scholen werden niet langer bekostigd op basis van vormen van declaratie, maar op basis van een relatief eenvoudige set van criteria. De besteding van het geld dat jaarlijks ter beschikking komt van schoolbesturen kan plaats vinden binnen een relatieve vrijheid. Dat betekent dat er beleid gemaakt moet worden (waaraan besteden we wat?), dat er gecontroleerd moet worden, dat er gestuurd moet worden.

Waarvoor is het bestuur verantwoordelijk? Het bestuur is in de eerste plaats verantwoordelijk voor de continuïteit van de stichting van de scholen die onder die stichting vallen. Dat betekent zorgvuldig financieel beleid, goed huisvestingsbeleid, goed werkgeversbeleid.

In de tweede plaats is het bestuur verantwoordelijk voor de kwaliteit. Met de invoering van het bestuur-gerichte toezicht door de Inspectie van het Onderwijs worden de besturen aangesproken op de kwaliteit van het onderwijs. Zij dienen zich te verantwoorden en daarmee dus ook te laten zien of zij voldoende op de hoogte zijn van wat er in het dagelijkse onderwijs gebeurt. Dat betekent ook dat besturen een visie op die onderwijskwaliteit moeten hebben.

De afgelopen jaren is er een derde accent in de bestuurlijke agenda geschoven. Besturen dienen zich bewust te zijn van de maatschappelijke opgave die er voor het onderwijs en voor de scholen ligt. De laatste jaren is steeds meer nadruk gelegd op dit accent: scholen voeren een maatschappelijke taak uit, zij dragen bij aan de ontwikkeling van de toekomstige generatie. Dat betekent een maatschappelijke verantwoordelijkheid. Dit wordt niet alleen door politiek en samenleving zo benoemd, maar heeft ook een prominente plek gekregen in de recente Code Goed Bestuur VO.

Het bestuur staat min of meer aan de rand van de organisatie. Het bestuur is verantwoordelijk voor het geheel van de organisatie, het moet in staat zijn om vanuit de focus op het geheel en de focus op de langere termijn de relevante besluiten te nemen. Dat vraagt distantie en overzicht. Tegelijk dient het bestuur betrokken te zijn bij de organisatie, de scholen en het onderwijs te kennen, zich verbonden weten en voelen met de medewerkers en leerlingen in de scholen. Beeldend: één been binnen in de scholen, de organisatie als geheel, en één been buiten. Dat is gelijk duidelijk bij de besturen van de grote scholenkoepels. Daar is de fysieke en mentale afstand vaak behoorlijk groot. Maar principieel geldt dit ook voor de kleinere organisaties.

Wie ziet toe op de besturen? Met het verdwijnen van de verenigingen en van de directe verantwoordelijkheid van gemeenten ontstond de vraag: wie houdt toezicht op het functioneren van het bestuur? Vrijwel overal is het model ingevoerd van een professioneel bestuurder (CvB) met een raad van toezicht. Het model is wettelijk verankerd, waarbij de wetgever benadrukt dat er een duidelijke scheiding moet zijn tussen bestuur en toezicht. Toezicht houden betekent kortweg: (een goede) werkgever zijn voor de bestuurder, toezicht houden op de deugdelijkheid van de organisatie, raadgever zijn voor de bestuurder, ogen en oren zijn voor de bestuurder als het gaat om oppikken van signalen in de omgeving. Naast het toezicht heeft het bestuur te maken met de medezeggenschap, die wettelijk geregeld is. Met de organisatie van de medezeggenschap wordt een soort “tegenmacht” in de school of in de scholengroep georganiseerd: de direct betrokkenen worden in de gelegenheid gesteld iets te vinden van de maatregelen, het beleid en de besluiten van het bestuur of de schoolleiding.

Zij zijn ‘de handen, voeten, ogen en oren’ van schoolbesturen. Zeker de grotere schoolbesturen zijn erg afhankelijk van de kwaliteit van de schoolleiders. Het schoolbeleid wordt in de school onder leiding van de rector/directeur vormgegeven. Vaak spelen die rectoren en directeuren dan ook een belangrijke rol bij de vormgeving van het bestuursbeleid, dat bij voorkeur in een dialoog met hen tot stand komt.

Een bestuur, een bestuurder, is dus ingebed in een bredere bestuurlijke gemeenschap, met daarin de raad van toezicht, de schoolleiding en de (G)MR. En hoewel de bestuurder of het college van bestuur feitelijk bestuurt, is deze zelf ingebed in een veel breder netwerk, dat de bestuurlijke agenda en het bestuurlijk gedrag sterk beïnvloedt en de speelruimte voor de bestuurder ook inperkt.

Wat betekent dit voor het dagelijkse onderwijsproces? Het bestuur maakt het bestaan, het voortbestaan van de school mogelijk, is houder van de licentie voor de verschillende programma’s en opleidingen in de school, is de werkgever van alle medewerkers, is verantwoordelijk voor de gebouwen, de infrastructuur. Dit betekent dat het bestuur het onderwijsproces mogelijk maakt. Het bestuur zorgt ervoor dat onderwijs kan plaats vinden; onderwijs dat voldoet aan de maatschappelijke vereisten. In de praktijk betekent dit, dat er veel ruimte is voor leraren en de schoolleiding om de vorm van het onderwijs grotendeels zelf te bepalen. Er lijkt nauwelijks een koppeling te bestaan tussen het bestuurlijke spel en het onderwijs in de klas. In onderzoek naar het functioneren van besturen wordt dan ook gesproken over een ‘losse koppeling’. Aan de andere kant: Het bestuur blijft verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. En dat betekent dat het bestuur een visie op die kwaliteit zal (moeten) hebben en zal nagaan of het de scholen lukt om die kwaliteit ook waar te maken. Dat betekent dat er gerapporteerd moet worden, dat er een kwaliteitszorgsysteem is. Dat het bestuur periodiek schoolbezoeken en mogelijk ook lesbezoeken doet. Maar de directe invloed blijft beperkt.

Is het mogelijk om als medewerker invloed uit te oefenen op de bestuurlijke agenda? Die ‘losse koppeling’ werkt ook andersom. Invloed uitoefenen is daardoor niet eenvoudig, maar zeker niet onmogelijk. Er is natuurlijk de medezeggenschap, waarmee de agenda van de schoolleiding en zo die van het bestuur te beïnvloeden is. In de tweede plaats gaat het om de professionaliteit van de medewerkers en van de teams. Lukt het om als team uit te werken hoe het onderwijs gestalte moet krijgen (onderwijsvisie) en wat dat betekent voor de randvoorwaarden? Hoe duidelijker en krachtiger die visie, hoe krachtiger zal het signaal zijn richting schoolleiding en bestuur: dit is wat wij willen doen en daarom hebben we dat nodig.

We spreken vaak over de leraar als professional. Dit betekent dat leraren en andere medewerkers de verantwoordelijkheid moeten en mogen nemen om vanuit de eigen professionaliteit aan te geven hoe goed onderwijs eruit ziet. Wat betekent dit in de praktijk?

- Ruimte. In de regel heb je als leraar, medewerker en ook als teamleider niet direct te maken met het bestuur. Het staat op afstand. Het bestuur is vooral randvoorwaardelijk, faciliterend, het biedt kaders en middelen. Dat betekent veel ruimte voor de scholen, voor de teams en voor de medewerkers, ruimte voor professionaliteit. Het is van belang die ruimte te nemen en te vullen met visie, kwaliteit en verantwoordelijkheid.

- Geïnformeerd zijn. Kijk daarbij goed naar de belangrijkste punten uit de strategische visie van het bestuur, de beleidskaders en de kwaliteitscriteria. Weet wat het bestuur belangrijk vindt en waar het bestuur op let. Wees op de hoogte, zorg dat je geïnformeerd bent.

- Medezeggenschap. Maak effectief gebruik van de medezeggenschap, vooral in de advies- en meedenk-rol.

- Gedeeld ervaren. Maak gebruik van ontmoetingen, arrangeer ze door actief bestuurders uit te nodigen. Creëer gedeelde ervaringen. Laat zien wat je doet; wat er gebeurt. Toon wat je te bieden hebt, vraag wat je nodig hebt. Neem het bestuur mee in beraad over de toekomst van het onderwijs.

Professioneel bestuur biedt ruimte aan professionele medewerkers. Maar dat betekent ook dat professionele medewerkers laten zien hoe zij met die ruimte omgaan, die ruimte nemen. Waarom zij recht hebben op die ruimte.

Sam Terpstra (1953) was tot september 2017 bestuurder in het VO. Hij heeft van binnenuit de ontwikkeling van het professioneel bestuur en de ontwikkeling van het toezicht meegemaakt. Hij was jaren lid van het algemeen bestuur van de VO-raad en actief betrokken bij de oprichting van de VO-academie. Hij ontwikkelde de professionaliseringsthema’s voor bestuurders in het funderend onderwijs. Sinds 2017 begeleidt hij bestuurders, is toezichthouder in het PO,VO en MBO, is opleider en adviseur. [email protected]

Marlies Honingh, Lars Stevenson, Besturen van onderwijs. Acquis over besturen van onderwijs in opdracht van de Onderwijsraad. Nijmegen, 2020.

Sam Terpstra, Onderwijsbestuurder: een uitdagende professie. Een set professionaliseringsthema’s voor bestuurders in het funderend onderwijs. Maart 2019, PO-raad, VO-raad

Hooge, E.H., Janssen, S.K., Look, van K., Moolenaar, N. & Sleegers, P. (2015). Bestuurlijk vermogen in het primair onderwijs. Mensen verbinden en inhoudelijk op een lijn krijgen om adequaat te sturen op onderwijskwaliteit. Tilburg, TIAS

Waslander, S. & Pater, C.J. (2017). Sturingsdynamiek in het voortgezet onderwijs. Tilburg: TIAS

Chris Tils, Leiden met liefde. Op zoek naar de nieuwe onderwijsbestuurder. Den Haag, 2011.