Wie hervormt de leermiddelenmarkt?

Dat scholen hun boeken kopen bij particuliere uitgevers, die al sinds jaar en dag met elkaar concurreren is in Nederland niets nieuws. In het advies Publiek karakter voorop benoemt de Onderwijsraad de leermiddelenmarkt wel, maar laat deze verder relatief onbesproken. Toch is er reden genoeg om stil te staan bij de educatieve uitgeversbranche in het kader van marktwerking en privatisering.

Wet Gratis Schoolboeken - In 2008 werd de Wet Gratis Schoolboeken WGS van kracht, met als voornaamste doel de kosten van leermiddelen voor scholen en ouders te beperken. Scholen kregen een vast bedrag per leerling en concurrentie op de leermiddelenmarkt zou leiden tot een betaalbaar en kwalitatief goed leermiddelenaanbod. Maar al enkele jaren na de invoering bleek van kostendaling in ieder geval geen sprake te zijn. Het leidde tot ontevredenheid bij de politiek maar niet tot echte actie. Gekozen werd voor: vinger aan de pols houden via een vierjaarlijkse evaluatie. Beleidsonderzoeksbureau Regioplan voert die evaluatie uit en kijkt daarbij naar de leermiddelenkosten, de beoogde verbetering van de marktwerking op de educatieve boekenmarkt, de keuzevrijheid voor de scholen en de impact van het feit dat er vaak via Europese aanbestedingen gewerkt moet worden, vanwege de enorme bedragen. Het laatste rapport is van september 2021. Daarin concluderen zij dat de kosten van leermiddelen zijn gestegen en dat scholen doorgaans meer uitgeven dan het bedrag dat zij per leerling ontvangen. Ze constateren dat de leermiddelenmarkt vooral het speelveld is van drie grote uitgevers en twee grote distributeurs, dat ook schoolbesturen zich zijn gaan verenigen om een robuustere partij te kunnen zijn en dat de keuzevrijheid in leermiddelen onder druk staat, vooral door de duurdere (digitale) formats die de educatieve uitgevers uitrollen. We gaan daar verderop in dit artikel nog op in, maar voor een goed begrip schetsen we eerst de gang van zaken op de leermiddelenmarkt.

Leermiddelenmarkt - Wie bij het woord leermiddelenmarkt nog denkt aan een stel gezellige boekenkramen moet snel zijn beeld bijstellen. Op de leermiddelenmarkt handelen educatieve uitgevers, distributeurs, inkoopbureaus en, al dan niet verenigde, schoolbesturen. De markt wordt gedomineerd door de drie grote uitgeverijen Noordhoff, Malmberg en ThiemeMeulenhoff. Zij hebben samen een marktkaandeel van ongeveer 77%. Noordhoff is nog niet zolang geleden overgegaan van het Engelse Compass Partners Capital naar de internationale investeringsmaatschappij met Nederlandse rootsNPM Capital en is nu een merk van Infinitas Learning, een groep die Europees opereert. Malmberg is al behoorlijk lang in handen van het Finse mediaconcern Sanoma Learning, die recentelijk ook distributeur Iddink Groep én daarmee ook de online omgeving Magister verworf. Marktwaakhond ACM heeft deze verdere productconcentratie uiteindelijk goedgekeurd, zij het onder voorwaarden. ThiemeMeulenhoff, voorheen eigendom van ING Corporate Investments, is in 2017 in handen gekomen van de Duitse Klett Group (een belangrijke Europese speler).

Tussen de uitgeverijen als aanbieder van leermiddelen en de scholen als inkopers hebben zich distributeurs gevestigd. Zij zorgen ervoor dat het aanbod van de uitgeverijen bij de scholen komt en verzorgen distributie en andere zaken rondom schoolboekenverhuur. De grootste is Van Dijk, met een marktaandeel van 50%. Iddink Groep heeft ongeveer 38% van de markt en Osinga de Jong 4%. Omdat het hier feitelijk gaat om overheidsopdrachten (want overheidsgeld) en de bedragen vaak een bovengrens passeren, zijn schoolbesturen genoodzaakt veel opdrachten Europees aan te besteden. Dit, én de tijdrovende puzzel om de verschillende gewenste leermiddelen uit verschillende pakketten van verschillende uitgevers in hetzelfde mandje te krijgen, heeft inkoopbureaus doen ontstaan, zoals Het Onderwijskantoor en Inkada. Zij opereren tussen de schoolbesturen en de distributeurs, met als doel de aanbesteding te verzorgen en de besturen te ‘ontzorgen’.

Nog niet zo lang geleden kreeg publieke aandacht hoe schoolboekenmakers woorden als ‘bikini’ en ‘spaarvarken’ en andere ‘controversiële’ onderwerpen uit hun boeken weerden, om maar geen kopers kwijt te raken. Dat zijn geen onderwijskundige keuzes.

Renske Valk

n dan heb je natuurlijk nog de ‘techreuzen’ Apple, Facebook, Google en Microsoft die eerst via hun devices en licenties terrein wonnen, maar inmiddels grotere ambities hebben. In 2020 schreven Remie en Sedee in NRC: ‘[…] Maar inmiddels draait hun onderwijsstrategie allang niet meer om een computer of simpele tekstverwerker. Apple biedt “tools, inspiratie en lesprogramma’s” om “het creatieve talent van kinderen te kunnen voeden”. Google helpt het onderwijs “vooruit met producten, programma’s en liefdadigheid”. Facebook maakt “leergemeenschappen mogelijk”.’ Po- en vo-schoolbesturen hebben zich verenigd in de coöperatie SIVON. Deze organisatie zorgt voor kennisdeling en dienstverlening op het gebied van grootschalige inkoop van leermiddelen, vooral op het gebied van ict-producten en diensten voor scholen. Zij kunnen in potentie een belangrijke regisserende rol gaan spelen.

Resumerend, de leermiddelenmarkt is handelsmarkt van zeer grote spelers en met grote lange termijn belangen. Daarbij verdwijnt een groot deel van de publieke middelen (ongeveer 15-25% van het te besteden bedrag per leerling) als winst in handen van de betrokken commerciële partijen, zonder dat zij hiervoor een kwaliteitsimpuls geven aan het onderwijs.

ACM keurt overname goed

Uitgever Sanoma Learning mocht schoolboekendistributeur Iddink Group overnemen, ook eigenaar van Magister, maar de ACM heeft wel voorwaarden gesteld omdat zij wilde voorkomen dat concurrenten van Malmberg na de overname minder goede kansen zouden hebben om hun lesmateriaal aan scholen en leerlingen aan te bieden via Magister. De concurrenten van Malmberg moeten daarom na de overname onder gelijke voorwaarden toegang krijgen tot Magister en tot data uit Magister. Zij hebben deze data nodig om hun producten en diensten te verbeteren. Verder mag Sanoma Learning geen commercieel gevoelige informatie van concurrerende uitgevers via Iddink bij Malmberg terecht komt. / ACM.nl, 2019

 

Is er een probleem? - Een politiek antwoord is: zorg is op z’n plaats. Er is niet zoveel mis met een commerciële leermiddelenmarkt, evenmin met het zijn van een grote uitgever met een goed verdienmodel. Maar er zijn wel degelijk risico’s als een leermiddelenmarkt heel ingewikkeld wordt, het speelveld van slechts enkele hele grote aanbieders is, als er machtsconcentraties ontstaan, als geldelijke belangen  en maatschappelijke waarde gaan wedijveren, en als onderhandelen een worstelpartij wordt uit de zwaarste gewichtsklasse.

Een ingewikkelde leermiddelenmarkt leidt af van de zaak. Schoolbesturen moeten zich bezighouden met uitgebreide contracten, lange termijnen, licenties en clausules en niet zelden ingewikkelde aanbestedingen. Er zijn juristen bij betrokken die moeten kijken of er geen apen in mouwen verstopt zitten, er zijn andere tussenpersonen gekomen die zich in deze materie hebben gespecialiseerd en er worden zelfs rechtszaken gevoerd rondom al dan niet toelaatbaar creatief aankoopgedrag. Het kost tijd, mankracht en moet allemaal betaald worden. En dat gebeurt van gemeenschapsgeld dat is bedoeld voor goed onderwijs.

Internationale investeringsmaatschappijen hebben aandeelhouders en aandeelhouders willen geld verdienen. Educatieve uitgevers in handen van grote investeerders bevinden zich in een spagaat. Aan de ‘voorkant’ zullen zij hun best doen om aan te sluiten bij de behoefte van de klant, responsief opereren zoals Piet van der Ploeg dat elders in dit nummer noemt. Velen werken nauw samen met docenten om zo ‘onderwijsnabij’ mogelijk te zijn. Docenten, die daar overigens maar een grijpstuiver mee verdienen. Maar in de kantoren waar de redacteuren hun werk doen is die ambitie zonder twijfel oprecht. Aan de ‘achterkant’ echter hebben zij minutieus financiële verantwoording af te leggen aan hun moederbedrijven. Op die twee oriëntaties – je best doen voor het onderwijs en je best doen voor de aandeelhouder – zit op z’n zachtst gezegd spanning.

De responsieve ‘voorkant’

Dieter Vlaminck is innovatie manager bij ThiemeMeulenhoff. Hij vertelt over de visie en drijfveer van deze grote uitgever én van zichzelf. “ThiemeMeulenhoff wil dé maatwerkpartner van het onderwijs zijn om zo samen het leren te vernieuwen. Alleen door scholen in staat te stellen onderwijs vorm te geven zoals zij dat zelf willen is differentiatie bij leerlingen écht goed mogelijk. Dat betekent dat onze leermiddelen flexibel en aanpasbaar moeten zijn zodat iedere leerling datgene aangeboden kan krijgen wat nodig is voor zijn of haar specifieke situatie. Een voorbeeld daarvan is onze digitale arrangeertool, waarmee scholen zelf hun materiaal kunnen samenstellen zodat het beste past bij de individuele behoefte.”

Vlaminck houdt zich bezig met concept ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Hij gaat daartoe al heel vroeg met docenten en leerlingen in gesprek over hun wensen. “Ik geloof in de kern van mijn hart dat goede producten alleen kunnen ontstaan als je daadwerkelijk luistert naar je eindgebruiker en met hem of haar meedenkt. De kunst voor ons is om goed te begrijpen hoe we zo veel mogelijk scholen recht kunnen doen aan hun eigen ontwikkelwensen. En soms is iemand het niet mee eens met je oplossing. Dat kan en moet je soms ook accepteren. Er is niet een oplossing voor iedereen.  Ik werk in mijn vernieuwingsprojecten met de fases: verkenning, design, creatie, opschaling, exploitatie. Pas in de laatste twee fases gaat rendabiliteit een rol spelen. Vaker echter zien projecten het daglicht niet omdat het in een eerdere fase niet uitwerkte.”

Dat hij onderdeel is van een grote investeringsmaatschappij merkt hij niet echt. Het is de filosofie van de Klett Group dat ieder lokaal bedrijf in zijn eigen land het beste begrijpt wat er nodig is voor de lokale onderwijsinstellingen. “Maar net als van elk gezond bedrijf wordt wel verwacht dat je verstandig zaken doet, dus investeringen moeten wel goed onderbouwd worden. Als een business case niet rendabel genoeg is zal daar kritisch naar gekeken worden. Een succesvol product moet altijd wenselijk (voor de gebruiker), haalbaar (voor het bedrijf) en schaalbaar (voor de toekomst) zijn.”

Is de inkoop van leermiddelen niet veel te ingewikkeld geworden, en de belangen veel te groot? Vlaminck ziet vooral dat er veel is veranderd, in de tijd dat hij bij ThiemeMeulenhoff werkt. “Toen ik begon had ik discussies met collega’s over wie nu eigenlijk onze klant is. Je ziet de laatste jaren dat scholen steeds professioneler en veeleisender worden in het inkopen van leermiddelen en direct bij uitgevers aanbesteden om invloed te hebben op de ontwikkeling. Dat is voor onderwijsvernieuwing een erg welkome ontwikkeling en komt de kwaliteit ten goede. Het komt er op neer dat we er iedere dag aan worden herinnerd voor wie we producten en diensten maken.” 

 

En zo is er nog wel meer. Is er genoeg plek voor kleine uitgevers en hun producten? Een restaandeel van iets meer dan 20 procent is geen grote koek om te verdelen. Daarbij lopen ze aan tegen voor hen relatief flinke commissiebedragen van de ‘tussenhandel’. En wie zorgen ervoor dat de kosten van leermiddelen niet ongebreideld blijven groeien? De markt in ieder geval niet, zo blijkt. De grote afhankelijkheid van slechts enkele aanbieders zet een prijsregulerend mechanisme onder druk – sommigen spreken zelfs van prijsafspraken. Wat ook onder druk staat is het bedienen van alle leergebieden en schoolsoorten. Nu al wordt geconstateerd dat de ‘kleine vakken’ of ‘kleine opleidingen’ onvoldoende aandacht krijgen van grote uitgevers.

Als het om digitalisering gaat, kan worden vastgesteld dat scholen daar steeds professioneler in acteren. Maar de techreuzen zijn hongerig, gewiekst en niet transparant. Wie meer wil weten over de invloed van grote technologiebedrijven op ons onderwijs, of over internationale discussies over privacy moet eens luisteren naar de podcast van Kennisnet over dit thema: https://www.kennisnet.nl/artikel/8423/tech-podcast-over-techreuzen-hun-invloed-op-het-onderwijs-en-internationale-privacyconflicten/

Wie heeft regie? - De belangrijkste vraag die de ernst van de zorg bepaalt is waarschijnlijk deze: wie geven uiteindelijk het onderwijs vorm en inhoud? Wie gaan erover? Wie zijn in regie? Is het nog altijd de school vanuit onderwijskundige en didactische principes, of wordt de invloed van private partijen via leermiddelen wel erg groot? Secties ervaren nu nog wel keuzevrijheid maar er is vrees dat deze steeds meer onder druk komt te staan door het ‘dictaat’ van de uitgeversmodellen, de oplopende kosten en de afhankelijkheid. Nog niet zo lang geleden kreeg publieke aandacht hoe schoolboekenmakers woorden als ‘bikini’ en ‘spaarvarken’ en andere ‘controversiële’ onderwerpen uit hun boeken weerden, om maar geen kopers kwijt te raken. Dat zijn geen onderwijskundige keuzes.

Van een andere orde is dat de grote uitgevers op dit moment overgaan op online methoden met jaarlijkse licenties en optioneel papieren (werk)boeken – het Licentie-Folio model (LiFo). Het systeem lijkt dominant te worden, maar verdient niet de voorkeur van elke school. Toch hebben ze maar weinig invloed op het aanbod, is een algemeen gevoelen. Ze zullen mee moeten of hele andere keuzes maken; op zoek gaan naar alternatieven, meer eigen materiaal ontwikkelen, minder methodeafhankelijk worden. Er zijn zeker besturen en scholen die daarin stappen zetten, maar het vraagt heel wat om niet te kiezen voor het gemak van het kant-en-klare aanbod. Ook de kosten van het LiFo-model zijn een kwestie, want het systeem blijkt duurder uit te werken. Dat geld moet ergens vandaan komen. In dit kader is een opmerking van een schoolleider even illustratief als bedenkelijk: “Leerlingen mogen nu niet meer in werkboeken schrijven. En we zijn sowieso minder boeken gaan bestellen.” Niet in een werkboek mogen werken en minder boeken aanschaffen is niet goed voor het leren van de leerling. De school heeft hier de regie moeten inleveren.

Wie hervormt en hoe dan? - Leermiddelen moeten betaalbaar blijven en de docent in handen geven wat hij nodig heeft voor een goede les. Schrijven in werkboeken moet mogen en als een gemiddelde schoolbegroting dat niet trekt, dan moet de prijs van de methode omlaag. Er moet voldoende ruimte zijn om te werken met eigen materiaal, andermans materiaal, producten vanuit beroepsbranches, kranten, boeken, films, gastdocenten… En daarbij moet je niet het gevoel hebben dat je je dure methode maar half benut. De vraag die je kunt stellen is: hoeveel methode is er nodig voor een goede les? En goed ’zijn we (nog) of zouden we moeten zijn, ook als we uit de hangmat van de  integrale methode zouden komen? Het zijn vragen die beantwoord dienen te worden vanuit de schoolvisie op leren, en vanuit de behoefte van de docent en leerling. Daar hoort de primaire regie te liggen, en er is maar één sector die dat kan afdwingen en dat zijn de scholen zelf, ook als ze vanuit Den Haag de wind niet mee lijken te krijgen.

Als het gaat om het speelveld zou het streven kunnen zijn om het spel tussen de koper en de verkoper te vereenvoudigen, want hoe meer tussenpersonen tussen koper en verkoper insluipen, hoe duurder transacties uiteindelijk worden en hoe groter de kans dat er kunstmatig diensten worden gecreëerd waar niemand eigenlijk op zit te wachten. Het streven zou kunnen zijn om product- en machtsconcentraties te voorkomen en voor meer spelers een goede uitgangspositie te creëren. Hoe meer ruimte er is voor kleinere initiatieven, hoe levendiger en wendbaarder het onderwijs kan worden. Daarbij is gezegd dat je zeker ook kapitaalkrachtige uitgevers nodig zult hebben om bijvoorbeeld een LiFo-model in de markt te zetten. Vanuit de wens om op maat, compacter en wendbaarder te kunnen werken is de introductie van zo’n model begrijpelijk en de kosten zijn dan een discussiepunt. Om kort te gaan, we moeten om de tafel met aan het hoofd een strenge marktmeester die ook van de inhoud is.

Eigenaarschap

Annette Dolle werkt op plekken in de samenleving waar dingen dreigen vast te lopen. Waar het oog op de bal weer nodig is, en waar soms onorthodox denken nuttig is. Zo raakte ze ook betrokken bij processen op de leermiddelenmarkt. “Tijdens trajectbegeleidingen en lezingen wordt het financieringsplaatje van leermiddelen altijd benoemd. Een lesboek kost gemiddeld €60 en daar komen nog kosten voor het werkboek en de digitale omgeving bij. Ik werk zelf graag open source, wat wil zeggen dat je je middelen open deelt. Vooral als het publiek geld betreft vind ik het essentieel ruimte te bieden om content te delen. Ik grap wel eens dat Pythagoras ook geen royalty’s voor zijn stelling krijgt, dus waarom de uitgever van zijn sommen dan wel? De miljoenen die het onderwijsveld nu in haar geheel uitgeeft aan te grote spelers op de markt vind ik zorgelijk. Los van de financieringsstroom denk ik wel dat alles begint met het bewustzijn van de sector: op het moment dat leraren, directies en besturen anders naar de situatie kijken en niet meer akkoord gaan met de jarenlange contracten die worden opgelegd, zal de markt moeten verschuiven. Het eigenaarschap van onderwijs ligt bij ons allemaal, maar wordt wat mij betreft steeds vaker op de verkeerde plek uitgeoefend, door de grote financiële belangen. Gelukkig zijn er ook scholen die hier selectief en bewust mee omgaan. Zij delen bijvoorbeeld binnen hun stichting of met collega vakgenoten hun lesbrieven en leermiddelen. Een parallelle wereld naast de uitgeversbranche!”

 

Tot slot - En tot slot ligt er een kwestie op tafel die alleen in het onderwijsdomein vragen oproept. Hoe gaan we om de situatie waarin publiek geld de basis is geworden voor private verdienmodellen? Wat vind ik ervan dat mijn belastingeuro in de portemonnee van een grootinvesteerder kan belanden? Wat vragen we als samenleving van een partij die heel veel overheidsgeld naar zich toetrekt?  Wat willen we daarvoor terug?

Voldoende uitdaging voor de nieuwe minister van onderwijs.

Renske Valk is hoofdredacteur van Van Twaalf tot Achttien.

Met dank aan Annette Dolle, Jelle Kok en Dieter Vlaminck voor hun bijdragen aan het denken. Kijk ook op:
https://annettedolle.nl/, https://www.educationwarehouse.nl/

Lees de Regioplan evaluatie hier: https://www.regioplan.nl/actueel/evaluatie-wet-gratis-schoolboeken-wgs/

Delen: