Autonomie van scholen staat kansengelijkheid in de weg

Onderwijs werkt voor sommige groepen kansrijker uit dan voor andere. Dat blijkt uit cijfers van de Inspectie voor het Onderwijs. Zo nemen de sociale verschillen toe in de overgang van het primair naar het voortgezet onderwijs, bovenop de sociale verschillen in toetsscores. Ook is de sociaal-economische segregatie tussen scholen in Nederland erg groot. In de grote steden in de segregatie even groot als in de ‘inner cities’ in Amerika. Terwijl kansengelijkheid door alle politieke partijen wordt omarmd, zijn we in Nederland blijkbaar niet in staat om de kansengelijkheid te bevorderen.

Vaak wordt naar gezinnen verwezen om te duiden hoe die ongelijkheid zo kan toenemen. Ouders zetten scholen onder druk voor een goed schooladvies, ze ontvluchten gemengde scholen om zo hun kinderen in eigen kring groot te brengen, en ze kopen bijles in bij commerciële instituten. Daar zit natuurlijk zeker een deel van de verklaring. Maar we kunnen het ouders niet kwalijk nemen dat ze het beste voor hun kinderen willen, en daar hun hulpbronnen voor aanwenden. Het is, met andere woorden, moreel niet onrechtvaardig als ouders hun hulpbronnen aanwenden om hun kinderen vooruit te helpen, of dat nu culturele hulpbronnen zijn door de kinderen voor te lezen, of financiële hulpbronnen door bijles in te kopen. De vraag die beleidsmakers moeten stellen is of de wet- en regelgeving adequaat is om gelijke kansen te bevorderen. En juist wat betreft die regels, of instituties zoals sociologen zeggen, heeft het Nederlandse onderwijsstelsel kenmerken die de kansengelijkheid eerder lijken te belemmeren.

Wat betreft het stelsel heeft men het vaak over de vroege selectie in Nederland. Dat is terecht: in Nederland wordt relatief vroeg geselecteerd, en waar veel landen het stelsel hebben hervormd is dat wat betreft het moment van selectie in Nederland niet het geval. In zekere zin heeft het Nederlandse stelsel nog de contouren van het onderwijs van de 19e eeuw, toen naast het gymnasium de ambachtsschool werd ingericht. Bovendien is het moment van selectie in Nederland formeel gezien weliswaar onveranderd, maar zien we ontwikkelingen die het moment van selectie op twaalfjarige leeftijd steeds deterministischer maken. De brugperiode is op veel scholen verkort van twee naar één naar nul jaar. Zo versmallen veel brugklassen tot enkelvoudige brugklassen (een vwo-brugklas lijkt mij geen brugklas maar een contradictio in terminis). Brede scholengemeenschappen verdwijnen als sneeuw voor de zon, met name in de grote steden. De aansluiting tussen vmbo en mbo wordt versterkt om schooluitval tegen te gaan, maar dat betekent ook dat het voorland van het vmbo het mbo is, niet de havo.

Vroege selectie versterkt sociaaleconomische ongelijkheden om verschillende redenen: op jongere leeftijd zijn kinderen nog sterker afhankelijk van hun ouders, en schoolniveaus verschillen in de kwaliteit van het onderwijsproces (aanbod van lesstof, kwaliteit van leraren). Empirisch onderzoek toont aan dat de sociaaleconomische ongelijkheid afneemt als er hervormingen worden doorgevoerd naar latere selectie.

Maar naast het veelbesproken onderwerp van vroege selectie zou ik graag aandacht willen vragen voor een ander, typisch Nederlands stelselkenmerk dat gelijke kansen in de weg staat: de grote autonomie van scholen. En deze autonomie kan niet los worden gezien van de ontwikkelingen die ik schetste over de toenemende determinatie op twaalfjarige leeftijd. Het Nederlandse onderwijsbeleid wordt vaak als volgt samengevat: Beleidsmakers gaan wel over het wat, maar niet over het hoe. Het ‘wat’ betreft de eindtermen waaraan ons onderwijs moet voldoen, en wordt in kaart gebracht door zaken als toetsscores van leerlingen, centrale eindexamens, en kwaliteitsindicatoren verzameld door de Inspectie. We streven er met zijn allen naar om goede prestaties te realiseren, en laten het grotendeels aan scholen zelf ‘hoe’ ze dat willen doen. Anders gezegd, er is in Nederland een grote mate van standaardisatie van ‘output’ (de leerprestaties van leerlingen wordt via centrale toetsen in kaart gebracht), maar weinig standaardisatie van ‘through-put’ (het onderwijsproces).

Die autonomie van het hoe wordt vaak gekoppeld aan de vrijheid van onderwijs zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet. Discussies tussen beleidsmakers en scholen worden vaak met verwijzing naar artikel 23 in de kiem gesmoord.

Maar als de toenemende tweedeling in het Nederlandse onderwijs ons echt zorgen baart, zouden we die autonomie onder de loep moeten nemen, en zien hoe we betere sturing kunnen verenigen met de Grondwet. De grote autonomie in het Nederlandse stelsel past in een opvatting over het onderwijs waarin concurrentie goed is voor de kwaliteit. Als scholen zelf mogen bepalen hoe ze hun onderwijsproces inrichten, welke niveaus ze aanbieden, en welke eisen ze stellen aan de instroom, kunnen zij de concurrentie aan om de beste leerlingen binnen te halen. Dat vertaalt zich weer in betere prestaties van leerlingen op goede scholen, waardoor een zelfversterkend proces in gang wordt gezet dat leidt tot toenemende verschillen tussen scholen. Dit marktmodel van het onderwijs, waarbij scholen in concurrentie zijn om goede leerlingen, kan de gemiddelde prestaties verhogen. De ‘efficiëntie’, gemeten aan de gemiddelde prestaties in het stelsel, kan zo worden verhoogd. In markten gaat het immers primair om efficiëntie; door concurrentie gaat de gemiddelde kwaliteit van de dienstverlening omhoog. Maar de efficiëntiebril is slecht te rijmen met een perspectief op gelijke kansen. Het is zeer goed mogelijk dat het marktmodel de verschillen tussen scholen vergroot, en verder aanmoedigt dat processen in gezinnen om kinderen vooruit te helpen hun werk optimaal kunnen doen.

Laten we eens kijken naar de versmalling van de scholen in het voortgezet onderwijs: het aantal brede scholengemeenschappen (vmbo, havo, vwo) neemt af, het aantal categorale scholen neemt toe, en de brugperiode is verkort en versmald geraakt. Deze ontwikkelingen worden mede aangewakkerd door de grote autonomie van scholen. Brede scholengemeenschappen in de grote steden krijgen weinig aanmeldingen van leerlingen met een vwo-advies. De ‘bovenkant’ wordt onvoldoende gevuld. Tegelijkertijd is er veel belangstelling voor brede scholengemeenschappen van leerlingen met een vmbo-advies. De reactie van scholen op het te eenzijdige aanbod van leerlingen is vaak: versmallen of splitsen. Niet langer alle niveaus van vmbo, havo en vwo aanbieden, of scholen opsplitsen in een havo/vwo-school en vmbo-school. Deze versmalling komt tegemoet aan de wensen van de ouders, ook al betekent het dat de kansengelijkheid afneemt.

Een ander voorbeeld is de zelfstandigheid van scholen in het bepalen welke leerlingen ze aannemen. Havo-scholen bepalen zelf welke leerlingen ze aannemen met een vmbo-t-diploma (hoewel er nu politieke initiatieven zijn om dit meer te reguleren). Als de ontvangende scholen zelf bepalen wie ze aannemen, kan het zijn dat veel vmbo-t-leerlingen niet op een havo-school terecht kunnen terwijl onder hen vermoedelijk veel kinderen uit lagere milieus ‘eerst maar eens vmbo’ gingen doen.

De landelijke en lokale overheden zouden zich meer moeten bezighouden met hun verhouding tot scholen in het kader van gelijke kansen, binnen de kaders van de Grondwet. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) lijkt zich vooral bij de VO-raad aan te sluiten – de organisatie van VO-scholen die uiteraard voor zoveel mogelijk autonomie is. Gelijke kansen moeten van onderop worden bevorderd, en OCW zet vooral in op het stimuleren van kleinschalige lokale initiatieven om de ‘Gelijke kansenalliantie’ vorm te geven. Wethouders in de steden voelen zich vaak (onnodig) machteloos tegenover onderwijsinstellingen. Scholen mogen het zelf bepalen, wordt met handen in de lucht gezegd. Zo worden lokale politici verblind door de Grondwet, en zien ze niet wat mogelijk is. De lokale politiek gaat over de gebouwen. Laat een wethouder bijvoorbeeld alleen een mooi schoolgebouw neerzetten als er een brede scholengemeenschap in komt. En scholen zelf kunnen natuurlijk ook aan het werk om gelijke kansen te bevorderen. Besef dat veel van de keuzes die scholen maken zijn ingegeven vanuit een marktmodel van het onderwijs, als zoektocht naar de beste leerlingen. Zijn er andere ankers waaraan je keuzes moet toetsen, bijvoorbeeld het bevorderen van gelijke kansen? En zouden scholen bereid zijn om iets van hun autonomie op te geven als dat de kansengelijkheid ten goede komt?